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自主治理何以可能?——以广州市 Z 小区业委会的生长为例

来源: www.khyfdv.tw 作者:vicky 发?#38469;?#38388;:2017-05-27 论文字数:34524字
论文编号: sb2017052409340516548 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
本文是行政管理论文,本文的研究问题是:一贯被公认为“自治领头羊”的业委会为何难以成立,其在实际运行中为何会寸步难行?业委会成否走出自治的困境?其未来走向如何?
1.绪论
 
1.1 研究背景
1.1.1 研究背景及问题的提出
20 世纪 90 年代以来,随着我国住房分配制度的改革和推进,城市社区住房的产权结构发生了根本性转变,以行政命令为特征的单位福利分房被以市场化交易为特征的商品房所取代。住房市场化改革直接推动了新建商品?#21487;?#21306;的蓬勃发展,并使越来越多的城市居民成为拥有?#25509;?#20303;房产权的业主,“业主”一词逐渐演变为日益壮大的拥有房产的市民群体代名词。伴随房屋产权变化的同时,房地产和物业管理行业也迅速兴起,并凭借着独有的优势在小区治理中占据重要地位。基于各自利益的权衡,业主与开发商、物业公司之间容易形成复杂的矛盾关系,这?#32622;?#30462;关系主要表?#27835;?#25151;地产开发商、物业公司等为了追求高额的垄断利益,广泛而普遍地侵害广大业主的合法权益。在此情况之下,单个业主势单力薄,影响微弱,难以采取?#34892;?#30340;方式与房地产公司、物业管理公司进行博弈;因此,他们迫?#34892;?#35201;一个能代表全体业主利益的自组织(self-organization),将业主的力量凝聚起来以维护自身的正当权益,维护社区的稳定和?#22330;?/div>
业委会由此应?#30805;?#29983;,?#24615;?#30528;业主“维权”和“自治”的期望。作为一?#20013;?#20852;的自治组织,业委会自诞生之日起便受到学术界的广泛关注。如陈文认为“业委会的出现成为当代中国基层政治发展中的一道新景观、一?#20013;?#20107;物和一个新概念”。林尚立认为业委会是“基层群众自治的主体力量之一”,改变了社区权力结构和治理模式。夏建中则将业委会视为“中国公民社会的先声”。?
顺应业委会发展的需要,并为了规范业委会的运作,2007 年出台的《物业管理条例?#33539;?#19994;委会的主要职责作出了明确规定:(1)召集个和组织业主,报告物业管理的实施情况;(2)代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;(3)及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;(4)监督管理规约的实施;(5)业主大会赋予的其他职责。
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1.2 研究综述
社区治理本身是一个焦点话题,其研究范围涵盖了社会学、经济学、政治学、公共管理学等多个学科,而且随着研究的深入,它的实用性也越来越强。
1.2.1 国外研究综述
作为社会“细胞”的社区是基层治理的基本单位。最早界定社区概念的是德国社会学家滕尼斯(F. Tonnies),他于 1887 年在《共同体和社会》一书中首次提出了社会共同体的概念,这一概念的出现开辟了西方社区研究的新篇章。而“治理”的概念和框架最早由库伊曼(Kooiman)提出,他将社会控制治论寓于治理中,这一观点成为社区治理理论的重要支撑。经过逾百年的发展,国外城市社区治理的研究成果已经相当丰硕。①学者们从不同的理论路线和观察视角提出了极有价值的理论,这些理论主要?#27835;?#20197;下几个方面:
(1)“治理模式”视角下的自治模式研究
尽管三种自治模式和组织方式不尽相同,但?#28304;?#22312;?#25215;?#26041;面的相似:一是治理主体日益多元化。社区主体经历了从政府、慈善组织两方主体到政府、公众、志愿者、私人部门等多方主体合治的演变,越来越重视发挥志愿者和第三方组织的作用。二是自治程度、公民参与及公民精神日益提高。社区自治改变了过去“政府包办过多”的弊病;同时鼓励居民在日常生活的服务发展和制度运作中扮演积极角色。
城市社区权力分配的研究亦是西方学界的一个关注焦点,主要存在精英论与多元论两种对立的观点。1929 年林德夫?#23613;?#36716;变中的中镇》中就有关于美国中镇社区中权力不平衡分配的描述。弗洛伊德·亨特(Floyd Hunter)在 1953 年出版的《社区权力结构:决策者研究》一书中指出,社区内权力分配是不平等的,选举产生的官员对社区的一些重要决策并没有影响力,权利主要掌握在没有官职的商业精英手中,该书后来成为社区权力研究中的社区精英论的代表作。此外,其他学者还对社区政治生活中的精英主导、社区治理的重要人物及地方经济中土地的重要性等进行了相关研究。而多元论的代表人物罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl)认为,社区权力并不是只集中掌握在社区精英手中,社区的决策是多种力量共同作用的结果,权力也是分属不同的利益群体中,每个团体在其特定领域都有一定的权力,并为了各自的利益互相抗衡,互相制约。关于精英论与多元论的争论从未停止,并为催生社区研究提供了一?#20013;?#35270;角。
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?2.基于公共池塘资源理论的整合性?#27835;?#26694;架
 
2.1 治理机制的变迁:从国家、市场到自主治理
在奥斯特洛姆笔下,传统的公共事务治理理论主要有三大模型:“公地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动逻辑”。“公地悲剧”术语由英国科学家哈丁在其富有感染力的论文《论公用地的悲剧》中首次提出。哈丁描述了在公共池塘资源的使用中,理性的个体为谋求短期内的利益最大化,最终导致公共利益的长期受损。“囚徒困境”模型是由美国著名数学家阿尔伯特.塔克正式建立,他指出在仅有一次博弈的情况下,个体会不遗余力地追求自身利益的最大化,结果是,对于集体来说并不能实现帕累托最优。“集体行动逻辑”模型由美国经济学家曼瑟尔-奥尔森在《集体行动的逻辑》一书提出,其主要观点是:理性的个人在实行集体目的时往往具?#20889;?#20415;车的倾向。以?#20808;?#20010;模型都表明:个体追求利益最大化的行为最终会导致集体利益受损,个体理性的策略往往导致集体非理性的结局。?
?为了解决上述困境,经济学者们提出了“利维坦”和?#25509;谢?#20004;者必居其一的方案。但是,这两种方案的假定本身存在种种?#27605;藎?#20363;如,政府国?#35874;?#26159;建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠?#34892;?#20197;及行政费用为零的假定基础上,而在现实生活中这些假定几乎不存在,政府集中管理会出?#20013;?#24687;不完全,效?#23454;?#19979;等问题。市场?#25509;谢?#25152;主张的创立?#25509;?#36130;产制度也并非?#35270;?#20110;所有的公共池塘资源,而且市场调节方式不能解决所有问题。正如萨缪尔森所言:“市场经济是我们驾驭的一匹好马。但马无论怎么好,其能量总有个极限,如果超过这个极限,市场机制的作用必然会蹒跚不前”。②因此,利维坦或市场?#25509;谢?#37117;不可解决公共事务治理的唯一?#34892;?#35299;决方?#31119;?#24212;该在政府与市场之外寻求新的路?#19969;?#20110;是,奥斯特?#24328;?#25945;授?#28216;?#21315;多个小规模公共池塘资源案例出发,应用制度?#27835;?#19982;经验?#27835;?#30340;方法,证明了政府与市场之外的第三条道路的存在,即公共池塘资源的共享者们可通过“自组织”?#34892;?#22320;进行治理,因而,在“公有”和“?#25509;?rdquo;之间存在着?一?#20013;?#30340;治理模式,也就是公共池塘资源自主组织和自主治理。
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2.2 公共池塘资源理论:以制度、承诺与监督为核心
根据奥斯特?#24328;?#30340;观点,制度设计问题在自主治理理论中居于首要地位,新制度供给、可信承诺以及互相监督是所有面临集体行动困境的人必须解决的三个难题。其中,“制度供给回答的是自组织的创建问题;可置信承诺解决的是动力问题?#27426;?#20114;相监督是制度可?#20013;?#36816;行的保证”。
在自主治理的实际中参与者是如何实现这种?#29486;鰨?#35299;决制度供给的难题呢?在奥斯特?#24328;?#26202;近的研究中引入了社会资本的概念,“它主要是指人们所共用的社会关系和社会网络,是人们在相互影响的环境中经过长期的协调、?#20302;?#19982;对话,进而形成的信任机制,互惠机制与声誉机制”。④奥斯特?#24328;?#35748;为?#25381;械?#20449;任、互惠等因素存在时,?#29486;?#25165;变得频繁而真实。在这些社会资本的基础上,新制度的供给问题才能解决。正如普特南所言“在一个拥?#20889;罅可?#20250;资本存量的共同体中,生活是比较?#25215;?#30340;。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则,促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流,扩大声誉,因而也有利于解决集体行动的困境”。
在新制度的产生之后,就涉及到了可信承诺问题。即在复杂不确定的情况下,如何保证参与者个人抵制搭便车、逃避责任以及各种机会主义的诱惑,遵守既定规则。“在初始阶段,一个占用者?#28304;?#22810;数占用者同意遵循所提出的规则的情况下,他对未来预期收益流量作了估计之后,可能会为了与其他人和睦相处而同意遵守这套规则,”⑥但是到后?来时期,“你遵守,我就遵守”的规则并不一定能够顺利实现,因为,理智的个人在进行行为选择时,倘若发?#27835;?#21453;规则所带来的利益高于既得利益时,往往倾向于违反规则,而将相应的制度成本加注在其他人身上。例如,大多数?#30805;计?#21521;选择投机的行为,钻制度的空子,如此一来,已建立的规则体?#24403;?#20250;因为失去其应有的承诺和信任而崩溃,自治机制也悄?#27426;?#27490;。
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?3. 自治的困惑:Z 小区业委会的生长轨迹.....................23
3.1 呼唤自治载体....................23
3.2 业委会陷入内部分裂..................25
?4.自主治理何以艰难? .......................33
4.1 制度供给内外交困........................33
4.2 承诺与监督双重失效...................39
?5.自主治理能否可?#20013;?....................44
5.1 能人主导型治理模式初现成效................45
5.2 能人主导型模式能否?#20013;?#24102;来成效?...............48
 
5.自主治理能否可?#20013;?/div>
 
5.1 能人主导型治理模式初现成效
5.1.1 能人政治?#20309;?#33258;治提供动力机制
综观广州市乃至全国已成功运作的业委会小区便可发现,它们的发展基本上都离不开以一个甚至几个能人业主为核心的团队的努力,Z 小区业委会也是如此。可以说,能人业主的积极行动促进了自治的萌芽,在业委会的发展进程中发挥着生力军和主力军的作用。众所周知,业委会的组建工作完全属于公益和自愿性质,为此奔波不仅要?#22982;?#22823;量时间和精力,搭上金钱的消?#27169;?#32780;?#19968;?#21487;能受到其他业主的冷漠?#28304;?#29978;至遭到部分业主的误解和嘲讽,此外,还必须应对物业公司和开发商工作人员的挑拨离间,制造是非,煽动业主猜疑?#22836;?#23545;业主领军人物的情况。这也就决定了“能人”业主必须具备极强的公益心和百折不挠的品格,在面临挫折或遭到业主的误解?#22836;?#21050;?#34987;?#33021;淡定自若,坚持初?#27169;?#21542;则业委会的发展就只能是半途而废,漫漫无期了。
?在对 Z 小区 F 主任的访谈中,她就曾说过:“为了发展这个业委会,我是花了好大的心思的!刚开始很多业主不理解我,认为我是借业委会的谋求自己的私利,?#33402;?#26159;很气愤的,但也正因为这样,我才想做出点?#35009;慈?#22823;家明白?#33402;?#20040;做的目的。 (访谈资料:20150812F)
?值得注意的是,“能人”业主除了自身拥有上述特征之外,大多数都具有较好的职业和收入,社会交往广泛,?#32570;?#20154;拥有更多的知?#19969;?#32463;验、声望或关系资源,因而较之普通社会居民更有可能参与或主导社会公共权力的分配,对社区公共事务产生影响,Z 小?区的另一位业主积极分子 Z 先生便是如此。Z 先生是 S 大学的颇有名望的教授,认识很多政府部门的官员,对政府部门的办事程序也相对熟悉,能够利用已有的社会关系存量为业委会的成立提供帮助;因此,由他?#26800;?#36215;带头人的角色更容易获得业主的认同。
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?6.结论
“业委会作为社区组织的新形态和社区自治的重要资源,不但代表和维护着住宅小区内房地产产权人的合法权益,促进了物业管理的健康发展,而且,它的出现也丰富了社区民主自治的内容,并已经开始对社区发展乃至中国整体社会结构的变革产生重要影响。”①总的来看,我国业委会起步比较晚,成长过程面临许多阻碍。近年来,为了给业委会营造一个?#34892;?#30340;发展环境,国家出台了一系列的法律法规。与此同时,各级地方政府为积极响应上级的倡导,出台了一些适应自己的地方性法规,以扶持业委会的成长。但是,就目前的现状而言,业委会发展仍然比?#29616;?#21518;,影响力也比较薄弱,成立受阻,自治遇困成为十?#21046;?#36941;的现象。
?针对上述现象,笔者以案例研究为工具,考察了广州市 Z 小区业委会的发?#26500;?#36857;,在奥斯特?#24328;?#20844;共池塘资源理论的基础上,引入了政府角色与能人政治的概念,?#25945;?#20102;业委会深受困境、实现转机的原因以及该如何实现卓有成效的自主治理。本研究发现,Z 小区业委会在成立过程中受到外部政府力量的干预,尽管国家颁布的一些政策法规为业主成立业委会提供了法律武器和后盾,让业主“有法可依”,也在一定程度?#32454;?#30456;关行政部门施加了压力,迫使其推动业委会的发展。但是在多数情况下,政府的推动只是一种“欲擒?#39318;?rdquo;的手段,表面上它从社区治理中退出来,推动小区进行自主治理,但其实它的权利还是?#33268;?#22312;小区?#23567;?#19968;方面,在法律法规中赋予自己额外和不可挑战的权力,为自己的介入预留道路;另一方面积极培育自己的“腿”——居委会,通过居委会实施对基层社区的控制。同时,社会资本的不足?#24067;?#21095;了业委会成立的困难程度。由于多数业主基本上处于陌生人?#21050;?#20132;流甚少,难以产生信任机制,加之公共意识比较薄弱,对社区公共事务也缺乏足够的兴趣和热情,业主一般不会萌生组建业委会的想法。直到物业公司侵权频繁发生,激发了业主强?#19994;?#19981;满?#22836;?#24594;,处在“原子化”?#21050;?#19979;业主才会寻求以“组织化”的方式进行抗争。故此,业委会的建立更应归于业主不满情绪的喷发和短期达成的共识,而非在长期交流?#34892;?#25104;的信任、互惠机制。所谓“先天不足,后天乏力”,在这种情况下成立的业委会似乎也注定了它艰难险阻的命运。
参考文献(略)?

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